Il Consiglio di Stato ha azzerato le sanzioni del GSE

Il GSE, in quanto società per azioni, non aveva il potere di emanare il regolamento sanzionatorio

Il 17 luglio, sepolto tra le pieghe di una sentenza che pochi hanno notato, il Consiglio di Stato ha fatto qualcosa di molto più radicale che annullare un atto amministrativo: ha dichiarato che quell’atto non avrebbe mai dovuto esistere. Stiamo parlando del regolamento con cui il GSE, lo scorso febbraio, aveva messo a punto l’intero impianto sanzionatorio per i certificati bianchi — i Titoli di Efficienza Energetica, pietra angolare del meccanismo che incentiva il risparmio energetico in Italia. La sentenza, depositata nei giorni scorsi dal Consiglio di Stato, non contesta un errore di calcolo, non discute la proporzionalità delle sanzioni. Dice qualcosa di più dirompente: il GSE, in quanto società per azioni, non aveva proprio il potere di emanare quel regolamento. Il vigile che ti multa, insomma, non aveva il tesserino.

L’arma spuntata

A febbraio 2026 il Gestore dei Servizi Energetici aveva pubblicato un documento che sembrava destinato a colmare un vuoto atteso da tempo: il «Regolamento per la classificazione delle violazioni e per la definizione delle percentuali di decurtazione». Dentro c’erano le risposte a domande molto concrete: cosa succede se un operatore dichiara male i risparmi? Quanto gli taglio l’incentivo? Il regolamento costruiva una griglia di penalità graduate — decurtazioni dal 10 al 50 per cento in base all’entità della violazione, con un meccanismo di ravvedimento operoso che dimezzava la sanzione per chi si autodenunciava prima di essere scoperto. Uno strumento che prometteva certezza a un mercato da sempre in bilico tra complessità tecnica e opacità procedurale.

Peccato che quel regolamento fosse, secondo i giudici di Palazzo Spada, radicalmente nullo. Con la sentenza n. 5158 del 30 giugno 2026, il Consiglio di Stato ha dichiarato la nullità per difetto assoluto di attribuzione, secondo la formula scolpita nell’articolo 21-septies della legge 241 del 1990. Tradotto dal burocratese: il regolamento è stato adottato in radicale carenza di potere. Il GSE non poteva proprio farlo. Non è un cavillo sulla procedura, non è un vizio di forma che si può correggere con un nuovo passaggio in Commissione. È la constatazione che chi ha firmato quelle regole non ne aveva il titolo. L’ironia è feroce: un regolamento nato per sanzionare le violazioni era esso stesso, dalla nascita, fuorilegge. Ma dietro l’eleganza della formula giuridica si nasconde un terremoto concreto: cosa succede ora a chi ha già pagato o subito decurtazioni su quella base?

Vincitori e vinti di un vuoto

La nullità per difetto assoluto di attribuzione non è un’annullabilità che si può sanare con un ricorso tardivo o una modifica al testo. Significa — nella sostanza e nel diritto — che il regolamento non è mai esistito. Come se quel documento di febbraio 2026 fosse stato scritto con inchiostro invisibile. E allora tutto ciò che è stato costruito sopra crolla: i procedimenti sanzionatori avviati, le decurtazioni già applicate, le minacce di taglio che pendevano sui bilanci di decine di operatori del settore. La sentenza è stata pronunciata in via incidentale e d’ufficio, il che significa che i giudici l’hanno rilevata anche senza una specifica domanda di parte, tanto era evidente il vizio genetico dell’atto.

Chi ci guadagna, nell’immediato? Gli operatori che potranno contestare qualunque sanzione sia stata loro comminata sulla base di quel regolamento. Chi non aveva ancora pagato ha un argomento formidabile per bloccare tutto. Chi invece aveva già versato o subito la decurtazione potrebbe avviare azioni di ripetizione, anche se la strada del risarcimento — lo vedremo — è tutta in salita. Chi ci perde è il GSE, innanzitutto, che si vede azzerare mesi di lavoro e vede esposta la propria fragilità istituzionale. Ma a perdere è anche il meccanismo stesso dei certificati bianchi: senza un sistema sanzionatorio credibile, l’incentivo all’efficienza energetica perde il suo braccio armato. Il messaggio implicito per il mercato è destabilizzante: le regole si possono non rispettare, perché chi dovrebbe punire non ha i poteri per farlo. Il danno reputazionale per lo Stato, che affida un pezzo cruciale della politica energetica a un soggetto che — secondo il suo stesso giudice amministrativo — non è riconducibile alla pubblica amministrazione in senso stretto, è difficilmente quantificabile ma profondissimo.

Il paradosso è che il GSE è una società per azioni a capitale interamente pubblico, ma proprio questa natura ibrida — ente di fatto pubblico, forma giuridica privatistica — gli impedisce di esercitare un generale potere regolamentare con efficacia esterna. Lo scrivono i giudici senza giri di parole: il GSE non è pubblica amministrazione, punto. E senza quel crisma, ogni tentativo di dettare norme che incidano direttamente sulle posizioni giuridiche dei soggetti regolati è destinato a schiantarsi contro lo stesso muro che ha appena demolito il regolamento di febbraio. Intanto, il mercato dei certificati bianchi resta senza rete. E il legislatore?

La palla al Parlamento

Perché il Consiglio di Stato, tecnicamente, non avrebbe potuto emettere una sentenza diversa. Il vizio non è sanabile in sede giurisdizionale: se un soggetto emana un regolamento senza averne il potere, l’unica via d’uscita è che quel potere gli venga conferito da una fonte primaria. Serve una legge. Sarà il Parlamento a dover intervenire per restituire al GSE — o a chiunque altro il legislatore ritenga più adatto — la capacità di scrivere norme sanzionatorie dotate di copertura giuridica. Ma i tempi sono incerti e la politica energetica italiana non brilla per rapidità decisionale.

Fino ad allora, il meccanismo dei certificati bianchi resta un castello senza fondamenta. Chi ha già pagato sanzioni illegittime potrà chiedere di riavere indietro quei soldi? E a chi dovrà rivolgersi: al GSE, che ha agito senza poteri, o allo Stato, che ha creato il mostro giuridico senza fornirgli gli strumenti per funzionare? Sono domande che restano sospese, insieme alle procedure di controllo in corso, ai procedimenti avviati e mai conclusi, alle decurtazioni già comunicate. Il Consiglio di Stato ha chiuso una porta, ma la stanza è ancora piena di macerie.

La sentenza non è una vittoria per nessuno. È il sintomo di un sistema che, per funzionare, ha bisogno di regole solide scritte da chi ne ha il titolo. Per anni si è accettata l’ambiguità di un GSE sospeso tra pubblico e privato, comodo per la flessibilità operativa ma fragile sul piano dei poteri. Ora quella fragilità è esplosa. Tocca al legislatore ricostruire, ma il tempo stringe e il mercato dell’efficienza energetica — decine di operatori, migliaia di interventi, miliardi di incentivi in ballo — osserva con il fiato sospeso. La prossima mossa non può essere un altro regolamento. Deve essere una legge. E deve arrivare presto.