Il Consiglio di Stato ha guardato i diritti sul terreno

Consiglio di Stato ribalta il TAR Lecce: la PAS non basta se il diritto sull’area manca al momento del cantiere

I numeri, sulla carta, erano tutti dalla parte del proponente. Un impianto fotovoltaico di circa 700 kWp, una Procedura abilitativa semplificata (PAS) depositata il 29 luglio 2023, trenta giorni perché diventasse efficace e un limite di dodici mesi entro cui l’amministrazione può tornare sui propri passi in autotutela. Quasi tre anni dopo quel deposito, però, il progetto nel Comune di Corigliano d’Otranto si è fermato. Lo ha deciso lo scorso giugno la Quarta Sezione del Consiglio di Stato, che ha accolto l’appello del Comune e, riformando la sentenza impugnata, ha respinto il ricorso di primo grado della società Sinergia S.r.l.s. La decisione è del 25 giugno 2026 e il testo è circolato a fine agosto: non è una notizia di questi giorni, ma è un precedente che da settimane chi sviluppa impianti deve mettere nel conto.

Un cronometro che non ha salvato il progetto

Per capire perché il calendario non è bastato conviene mettere in fila le date. Il contenzioso non è andato in una sola direzione: ha cambiato verso a ogni passaggio. Dopo il deposito della PAS nel luglio 2023, una prima sentenza, la n. 758/2024, aveva respinto il ricorso della società. Il 13 settembre 2024 il Consiglio di Stato, con l’ordinanza cautelare n. 3466/2024, ne aveva sospeso l’esecutività: un primo segnale favorevole al proponente.

Il 29 novembre 2024 il Comune è tornato alla carica con il provvedimento prot. n. 12528, disponendo di nuovo il divieto di esecuzione dell’intervento e annullando in autotutela il titolo formatosi sulla PAS. Il 25 febbraio 2025 il T.a.r. Puglia, sezione staccata di Lecce, con la sentenza n. 313, ha dato ragione alla società, giudicando decisiva una sola questione: il provvedimento comunale era arrivato oltre il termine di dodici mesi fissato dall’art. 21-nonies della legge n. 241/1990. In altre parole, tra luglio 2023 e novembre 2024 erano passati circa sedici mesi, e per il giudice di primo grado questo chiudeva la partita. A giugno 2026 il Consiglio di Stato ha ribaltato tutto. Resta da capire perché, se il conto dei mesi sembrava così netto.

Non è un silenzio-assenso, e la terra conta più dei termini

La risposta sta in due modi diversi di guardare lo stesso atto. La lettura del TAR era costruita sui termini: trenta giorni per l’efficacia, dodici mesi per l’autotutela, oltre i quali l’amministrazione non può più intervenire. Quella del Consiglio di Stato parte invece dalla natura giuridica della PAS. Come ricostruisce la giurisprudenza sulla procedura abilitativa semplificata, la PAS prevista dall’art. 6 del d.lgs. n. 28 del 2011 appartiene alla stessa famiglia della DIA, oggi SCIA, ed è quindi un atto «soggettivamente ed oggettivamente privato».

La conseguenza è meno tecnica di quanto sembri. Quando scadono i trenta giorni dalla presentazione della dichiarazione, non nasce un provvedimento di accoglimento, come accade invece con il silenzio-assenso. Succede qualcosa di più limitato: l’attività del privato diventa lecita, secondo il meccanismo tipico della SCIA. Non c’è un via libera dell’amministrazione da “proteggere” dietro un termine; c’è un’attività consentita finché ne esistono i presupposti.

Ed è qui che entra in gioco il terreno. Come sintetizza l’analisi pubblicata da LavoriPubblici, per il Consiglio di Stato la disponibilità giuridica dell’area «non esaurisce la propria funzione al momento della presentazione della PAS, ma deve continuare a sussistere anche quando il proponente intende avvalersi del titolo e realizzare l’impianto fotovoltaico». Non basta quindi dimostrare di avere un diritto sull’area il giorno del deposito: quel diritto deve esserci anche quando si apre il cantiere. A questo si somma la tesi sostenuta dal Comune in giudizio: secondo l’amministrazione, il limite dei dodici mesi non impedisce l’autotutela quando si tratta di un nuovo procedimento, fondato su fatti sopravvenuti e promosso dalla stessa interessata. Il cronometro, in questa lettura, riparte da capo ogni volta che cambiano le condizioni di partenza. Se il titolo dura quanto dura il diritto sul terreno, la domanda successiva riguarda i progetti ancora sulla carta: quanti poggiano su basi altrettanto fragili?

Il rischio si sposta dal Comune al catasto

Per chi sviluppa un impianto da qualche centinaio di kWp, come quello di Corigliano d’Otranto, la PAS è lo strumento pensato per accorciare i tempi rispetto ad autorizzazioni più pesanti. Fino a oggi molti operatori ragionavano soprattutto in termini amministrativi: depositare una pratica completa, far passare i trenta giorni, superare la soglia dei dodici mesi oltre la quale l’annullamento diventa difficile. La sentenza non cancella questi termini, ma ne riduce il peso.

Il rischio, di fatto, diventa anche fondiario. Chi finanzia o acquista un progetto in PAS dovrà guardare non solo alla regolarità della pratica, ma alla tenuta del titolo sull’area nel tempo: per quanto dura, a quali condizioni può venire meno, cosa succede se il rapporto con il proprietario si interrompe prima della costruzione. Un documento valido al momento del deposito non è più, da solo, una garanzia.

Il parametro da tenere d’occhio nei prossimi mesi, quindi, non è il conto dei giorni dal deposito. Né i trenta, né i dodici mesi. È la durata del diritto sul terreno: il titolo vale finché quel diritto resta in piedi, fino al giorno in cui l’impianto viene costruito.